关于《中华人民共和国陆地国界法（草案）》的说明

——2021年4月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上

全国人大外事委员会主任委员 张业遂

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家安全问题，提出总体国家安全观，作出了制定陆地国界法的重要部署。陆地国界法列入全国人大常委会2021年度工作要点和立法工作计划。

十三届全国人大常委会高度重视陆地国界立法工作。栗战书委员长、王晨副委员长多次作出指示批示，提出明确要求。全国人大外事委员会（以下简称外事委）负责牵头起草和提请审议，在深入开展调研、充分听取意见、多次修改调整的基础上，经相关各方面广泛参与，已形成《中华人民共和国陆地国界法（草案）》（以下简称草案）。2020年12月31日，起草工作领导小组召开会议，同意向全国人大常委会提请审议草案。2021年1月6日，草案经外事委第十五次全体会议审议通过。

受外事委委托，我就有关情况说明如下。

一、关于制定陆地国界法的必要性

（一）制定陆地国界法是贯彻落实习近平法治思想、推进重要领域立法的要求

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，要坚持建设中国特色社会主义法治体系，积极推进国家安全、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度。我国陆地国界线长约2.2万公里，9个边境省区分别与14个陆地邻国接壤。我国在国家层面一直没有法律统筹规范国界工作的顶层设计、管理制度、法律责任，迫切需要制定一部陆地国界的专门法律，健全边疆治理急需的法律制度。

（二）制定陆地国界法是适应国家安全和发展形势、贯彻落实总体国家安全观的需要，是贯彻落实习近平总书记和党中央关于管边治边理念和部署的需要

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出总体国家安全观，高度重视国土和边境安全，把边疆治理摆在极为重要的战略地位，对稳边固边、兴边睦邻作出一系列重大判断和战略安排。需要将这些管边治边的理论成果和决策部署以法律形式固定下来，全面反映和体现到有关国界工作的法律中，以更好发挥法治固根本、利长远、促发展的基础作用。

（三）制定陆地国界法是巩固深化党和国家机构改革、国防和军队改革成果的需要

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，党和国家机构改革、国防和军队改革不断深入推进，国家移民管理体制改革调整基本完成。一个职责清晰、分工明确、要素完整、运转高效的边境（边界）管理格局已初步确立。这些改革的成功经验和实践成果需要通过陆地国界立法予以体现和确认。

（四）制定陆地国界法是构建统一规范的国界工作法律制度体系的需要

经过多年的实践探索，国界工作的政策法规不断丰富充实，但国界的确定、国界及边境的防卫管理、国界事务的国际合作等工作缺少一部专门的法律来规范。随着国内外形势的不断变化，边界防卫和管控工作中出现了一些新的问题和挑战，现有的政策法规难以满足实践发展的需要。制定陆地国界法，把党中央精神、人民群众的期盼和边境省区的实践经验总结提炼，转化为法律制度，为国界工作提供法律制度的基本遵循，有利于确保构建系统完备、权责匹配、上下协调、科学规范的国界工作法律制度体系，切实推进陆地国界治理体系和治理能力现代化。

二、立法工作的指导思想和基本思路

在法律起草过程中，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平法治思想，贯彻总体国家安全观，贯彻新时代管边治边理念，体现党的集中统一领导，突出目标引领和问题导向，体现改革成果，固化实践经验，回应各方关切，力求使陆地国界法为维护国家主权、安全、发展利益提供坚强法律保障。

立法工作遵循以下基本思路和原则：

一是始终坚持党的领导。坚持以习近平法治思想和党中央有关决策部署引领立法工作，把党的集中统一领导贯穿于立法全过程，在草案章节条文中全面贯彻总体国家安全观，全面体现习近平总书记和党中央关于管边治边的理念和部署，全面体现党和国家机构改革、国防和军队改革成果。

二是准确把握基本定位。坚持把陆地国界法作为国界工作领域的基本法，对国界工作的指导原则、职责定位、管理制度、国际合作等中央事权明确原则性规范，发挥基础性、指导性作用。

三是突出加强体系设计。根据党中央、国务院和中央军委的有关文件、相关部门的“三定”方案以及工作实践，借鉴有关国家的经验，注意与相关法律衔接，明确规范国界工作的内涵和外延以及相关工作制度的框架结构和主要内容，为“下位法”提供依据、预留空间。

四是坚持问题导向。将当前国界工作实践中存在的一些突出问题作为立法的重点，如对部门职责定位、涉边特殊区域的设置管理、公民和组织的权利义务、边防基础设施建设等进行明确的、有针对性的规范，通过“法律责任”条款增强法律的权威性和可操作性。

三、起草过程

多年来，有关方面和边境省区持续关注陆地国界立法，1999年至今累计有340人次的全国人大代表先后提出15件关于制定陆地国（边）界法的议案和建议。外事委整理了历届人大代表提出的议案建议、陆地邻国的相关法律，梳理了各部门规章、各边境省区的地方性法规以及国际条约。派出调研组多次赴9个陆地边境省、自治区了解情况，听取意见。起草工作领导小组多次组织各有关方面、专家学者座谈与研讨，反复修改草案。起草工作体现了各有关方面的意见，草案已比较成熟。

四、关于草案的主要内容

草案共七章五十六条，主要内容如下：

第一章是“总则”，有十五条。包括：立法宗旨和依据、调整范围、陆地国界的定义、维护领土主权和国界安全的原则、领导体制、部门职责、地方职责、合力强边固防、边防建设与边境发展、经费保障和政策支持、公民和组织的义务、国家对公民和组织的支持、对外关系以及条约信守原则。

第二章是“陆地国界的确定”，有六条。包括：划定及勘定国界、国界联合检查、国界的调整、界标等。

第三章是“陆地国界及边境的防卫”，有四条。包括：边防管控、边境禁区、边防基础设施等。

第四章是“陆地国界及边境的管理”，有十六条。包括：管理界标，保持国界清晰稳定，保护和利用界河水资源，规范管理边境口岸、边民通道、边境管理区、涉边特殊区域，管理和处置出境入境行为、进入界河的活动、航空器飞越国界以及非法越界行为，规范一些影响国界及边境管理秩序的限制或者禁止行为，保护边境生态环境、预防边境疫情灾情，特定情形下封控边境等。

第五章是“陆地国界事务的国际合作”，有九条。包括：联合机制、边界（边防）代表、边防合作、打击跨界违法犯罪的合作、联合打击“三股势力”的合作、跨境合作区域和跨界设施封闭建设区建设、经济往来与人文交流合作等。

第六章是“法律责任”，有四条。包括：需要援引相关法律来处置的行为和罚则、需由本法来处置的行为和罚则、国家机关及其工作人员的法律责任、刑事责任。

第七章是“附则”，有两条，包括有关术语说明或者含义、本法生效日期。

草案和以上说明是否妥当，请审议。